Административный процесс

Административно-процессуальное право.

 

Тема 1. Административный процесс и административно-процессуальное право

Понятие и признаки административного процесса. Соотношение категорий «процесс» и «производство». Структура административного процесса. Виды административного процесса. Административные процессы. Место административного процесса в системе административного права.

Административно-процессуальное право как отрасль российского права. Предмет административно-процессуального права. Методы административно-процессуального права. Источники административно-процессуального права. Система административно-процессуального права.

Понятие и характеристика административно-процессуальных норм. Разграничение материальных и процессуальных правовых норм.

Понятие и содержание административно-процессуального правоотношения. Классификация административно-процессуальных правоотношений: по содержанию, по видам административного производства, по соотношению прав и обязанностей их участников.

Виды и содержание административных производств.

 

§ 1. Понятие и виды юридического процесса

Можно отметить следующие признаки юридической процессуальной деятельности:

это сознательная, целенаправленная деятельность;

она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;

она запрограммирована на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел;

она документируется;

имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.

Это очень широкое понимание юридического процесса, но оно не включает некоторые виды юридической деятельности, например договорную, делопроизводство.

Превращение деятельности субъектов публичной власти в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального законодательства — главный признак юридического процесса. Чем более детально и полно нормы права регламентируют функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества.

Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.

Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства — это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства — подчинение власти праву.

В-третьих, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту.

По признаку субъекта властной деятельности можно выделить процессы голосования (выборы, проведение референдумов), процессы осуществления представительной (правотворческие, бюджетные), а также исполнительной власти и судопроизводство.

А по содержанию различаются процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные. Они отличаются тем, какой акт готовится, принимается, исполняется. Процессуальное законодательство регулирует следующие основные элементы властной деятельности: закрепляет какие действия, в какой последовательности могут совершать участники властеотношений; принципы и цели деятельности; круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности; подведомственность дел, отдельных вопросов, действий; в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих); сроки совершения процессуальных действий; виды и источники доказательств; гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил; правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и др.). Названные элементы — конструктивные части процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы. Т.о., процессуальная форма — это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов и их исполнению.

 

§ 2. Административные процессы

Административно-процессуальное право, наряду с конституционным, дисциплинарным, гражданско-правовым и уголовным процессами, является одним из видов процессуальной деятельности специально уполномоченных должностных лиц и органов государственной власти.

В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.). Такой подход базировался главным образом на том, что административный процесс регулируется административным правом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность публичной администрации очень разнообразна. Существует, складывается и активно развивается группа административных процессов. Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.

Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов исполнительной власти.

Во-вторых, властная деятельность публичной администрации направлена на решение в соответствии с законами конкретных дел, порученных ей.

В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является адм. акт.

В-четвертых, властная деятельность публичной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее его административно-процессуальными нормами.

В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты.

К особенностям административных процессов относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.

Административные процессы — это властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.

Административно-правотворческий процесс — деятельность публичной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой.

Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов публичной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов публичной ИВ по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Все названные процессы можно объединить единым названием: «административно-процессуальная деятельность». Понятия «административная деятельность» и «административно-процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно- процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы. Как и судопроизводство, административные процессы главным образом различаются тем, какие дела решаются властью.

Административное производство как часть определенного административного процесса — это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию: актов Правительством РФ; актов федеральными органами исполнительной власти; указов и других актов главами исполнительной власти субъектов РФ и др.

В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием на гос.должности); по приватизации государственного и муниципального имущества; производство по делам о поощрении; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных …); лицензионно-разрешительное производство (по выдаче разрешений, допусков, прав на управление); регистрационное производство (транспортных средств, граждан РФ, сделок с недвижимостью и т. д.); по аттестации качества продукции и услуг; надзорные и др.

В административно-юрисдикционном процессе обособились производства: производство по обращениям (предложениям, заявлениям и жалобам) граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное (по привлечению служащих к дисциплинарной и материальной ответственности); исполнительное (исполнение актов судов, иных уполн. органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершение определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств и др.).

Степень процессуализации различных производств неодинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована неполно. Иными словами, некоторые производства только складываются.

 

§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы

Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения РФ и ее субъектов называет административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную «прописку». Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.

Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно.

Разнообразие административных процедур — правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и других — чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но представляется, что выделение в самостоятельную отрасль только административно-процессуального законодательства принесет практике больше вреда, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.

Сейчас административно-процессуальное право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть. То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов, — первая особенность административно-процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью — вторичностью процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли.  Его третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов РФ и в других источниках. Существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Чаще всего и материально-правовые, и административно-процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РФ, ТК РФ, в законах о воинской службе, лицензировании. Четвертая особенность административно-процессуального права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.

В целом административно-процессуальное право обеспечивает осуществление трех разновидностей административно-процессуальной деятельности (правотворческой, оперативно-распорядительной, юрисдикционной) и, кроме того, правосудия по ряду административных дел.

Правосудие по делам об административных правонарушениях и иным административным делам — это административное судопроизводство, а не самостоятельный административный процесс.

Необходимо особо подчеркнуть эту яркую особенность административно-процессуального права: оно регулирует не только административную деятельность, но и особую разновидность судопроизводства — административное судопроизводство. Иными словами, административно-процессуальное право закрепляет процедуры деятельности публичной исполнительной и частично судебной власти.

Известно, что КоАП РФ значительно увеличил количество категорий дел об административных правонарушениях, подведомственных судам, а значит, расширил административное судопроизводство.

§ 4. Общие стадии административных процессов

Административная деятельность осуществляется непрерывно. Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчиняется определенному ритму. Это проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достижения целей субъект власти в определенной последовательности совершает ряд операций. Административный процесс носит ярко выраженный цикличный характер, он складывается из относительно замкнутых циклов. Важной особенностью процессов является стадийность: они состоят из ряда стадий. Стадии следуют одна за другой и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая.

Стадия — это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата. Каждая стадия характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий. На каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения (промежуточные, окончательные), совершаются разные действия. Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеются как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта.

Первая стадия называется по-разному (служебное расследование, регистрация вынужденных переселенцев, проверка поступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях — это время сбора необходимой информации, фиксирования ее на материальных носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно, что без такой предварительной работы не может быть принят эффективный, законный акт. Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения. Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Около половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д.

Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издается единолично, а значит, главное на этой стадии — изучение и подписание подготовленного проекта. Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц — начало стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, путем высылки, вручения копий, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, процессы и отношения. Администрация занимается выполнением  этой задачи на третьей стадии цикла.

Исполнение — очень трудное и кропотливое дело. Именно здесь в полной мере проявляются деловые и иные качества руководителя, его умение налаживать дружную совместную работу многих людей, доводить дело до конца.

Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: 1) изучение, анализ фактической ситуации; 2) принятие обоснованного акта; 3) исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым. А реальные административные производства имеют свои особенности. В производствах по исполнению актов правосудия основной акт администрацией не принимается, а значит, и не анализируется необходимая информация. В таких случаях государственная администрация только исполняет приговор, решение суда. Поэтому в чисто исполнительном производстве существует иная система стадий.

 

В структуру административно-процессуального права включают следующие административные производства:

• административно-нормотворческая процессуальная деятельность (производство по изданию административных правовых актов);
• производство по обращениям граждан;
• лицензионно-разрешительное производство;
• контрольно-надзорное производство
• регистрационное производство;
• учредительное (организационное) производство;
• поощрительное производство;
• административно-договорное производство;
• исполнительное производство;
• дисциплинарное производство;
• производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности (например, мер административного пресечения или предупреждения);
• производство по делам об административных правонарушениях;
• административное судопроизводство (рассмотрение судьями административно-правовых споров — дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений);
• производство по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов (административное судопроизводство);
• производство по разрешению споров о компетенции между исполнительными органами государственной власти.

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА