Административное право как отрасль права

Административное право как самостоятельная отрасль российского права    

Профессор Бельский К.С., обосновывая свою точку зрения относительно сущности главнейших элементов системы административного права, подчеркивает: «Именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права».     

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных отраслей права.

В административном праве фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом регулирования иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, таможенного, налогового права). Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод правового регулирования – императивный метод, метод властных предписаний. Административное право поэтому считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны использующий потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой – обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

 

§ 1. Соотношение публичных и частных интересов в административном праве

 

Административное право регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти, что говорит о его публично-правовом характере.

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Административное право является выражением публичного интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности.

Ведущая роль административного права в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу для публичного управления.

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская административно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного права. Существует ряд теорий о разграничении частного и административного (публичного) права. Остановимся на трех из них[1].

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач. Т.о., теория интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения публичного и частного права, так как большинство правовых норм одновременно регулируют как публичные, так и частные интересы.

Теория субординации (соподчинения) раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права.

Теория относительности и допустимости правовых норм указывает на распространение действия правовых норм на различные субъекты права. Публичное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего).

Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права. Теория относительности правовых норм формальна по своей сути и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит материальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов; во втором — о возможностях властного воздействия на подчиненных субъектов права; в третьем — о направленности правового воздействия либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений, либо на обеспечение режима законности в сфере регулирования деятельности частных лиц и частных организаций.

Выявляют следующие признаки административного права:

обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач;

использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

регулирует организацию и функционирование государства и его структурных подразделений;

область административно-правового воздействия — управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и других субъектов права;

оперирует специфическими («управленческими») нормами материального административного права;

для реализации материальных норм административного права применяются специальные административно-процессуальные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-процедурного), так и административно-деликтного характера. Часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной деятельности является правовой акт управления (нормативный или индивидуальный). В некоторых случаях могут заключаться и административные договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в случае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на государственной или муниципальной службе, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и судебный порядок. Последний имеет специальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в России не создан специальный административный суд, который разрешал бы возникающие управленческие споры (административные дела).

[1] См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 90—111.

 

 

Предмет и метод административного права

 

 § 2. Предмет административного права

Предмет административного права формируется из общественных отношений, связанных с организацией и функционированием исполнительной власти, государственного управления в РФ. Эти отношения определяют как управленческие отношения.

Административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования  исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно – юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Основу предмета административного права образуют управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов в различных сферах и отраслях российского общества.

Управленческие отношения представляют собой социальную связь между участниками, выступая формой их деятельности. Они являются волевыми общественными отношениями, на которые направленно действие норм административного права. Управленческие отношения имеют специфические признаки, позволяющие отграничить их от иных видов общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права.

К таким признакам относятся:

1) основания возникновения отношений: организация и осуществление государственного управления, все другие признаки производны от него;

2) регулирование управленческих отношений только нормами административного права. Если общественные отношения, связанные с управлением в сфере исполнительной власти, регулируются норами иных отраслей права, то такие отношения нельзя рассматривать в качестве управленческих отношений, так как они составляют предмет иных отраслей права. Например, организацию Министерства природных ресурсов РФ, характеризует совокупность общественных отношений, на регулирование которых направлены нормы административного права. Такие отношения принято называть управленческими, они составляют предмет данной отрасли права. Однако общественные отношения, определяющие функционирование данного Министерства в сфере государственной экологической экспертизы, принято называть экологическими, так как они полежат регулированию со стороны норм экологического права, предмет которого и образуют. Нельзя забывать, что нормы административного права, регулируя управленческие отношения, тесно взаимодействуют с нормами иных отраслей права, что подчеркивает взаимосвязь данной отрасли с другими отраслями российского права;

3) Стороны юридически не равноправны. Вертикальная конструкция управленческих отношений позволяет определять их в качестве властеотношений, в структуре которых властный субъект обладает полномочиями принимать властные решения в отношении другой стороны. Из общего правила есть исключения. Управленческие отношения могут быть построены по горизонтали при наличии равенства их участников;

4) управленческие отношения не приобретают эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке.

 

Управленческие отношения, регулируемые административным правом многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений:

1) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно – правовом уровне (МВД РФ – ГУВД обл. – РОВД);

2) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно – правовом уровне ( МВД РФ – ФСБ РФ); 

3) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления (Правительство области - администрация города);

4) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

5) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, контроль и надзор) и государственными предприятиями (ФНС - госпредприятие);

6) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

7) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

8) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

9) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

10) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

11) между органами исполнительной власти и гражданами;

12) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.

Очевидно, что административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

Принципиальный момент заключается в том, что административное право – это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. То есть административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне – местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

В предмет административного права также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.

Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.).

Административным правом регламентируется — властная — деятельность государственной и муниципальной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права четко выделяются три группы общественных отношений, возникающих при осуществлении: регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации; охранительной деятельности публичной администрации; административного судопроизводства судами.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.

1. Кто осуществляет публичную административную власть? Что включается в понятие публичной администрации? Во-первых, органы исполнительной власти и муниципальные органы, а также ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.). Во-вторых, это руководители иных государственных и муниципальных органов осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как администраторы. В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры. В-четвертых, это администрации государственных и муниципальных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами. Можно сказать, что к публичной администрации относятся все существующие в РФ государственные и муниципальные органы, кроме представительных органов и судов, администрации представительных и судебных органов, государственных и муниципальных организаций.

2. Деятельность администрации двойственна. В ней главное — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно, предметом административного права являются обе стороны функционирования публичной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

3. Вся деятельность публичной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.

4. Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Публичная администрация и суды вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений и властных, и невластных субъектов. Правила дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и многие другие могут служить тому примером.

5. Публичная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций государственных и муниципальных предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения связанные с финансами, — финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования публичной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права.

6. Административное право закрепляет систему средств административного принуждения.

7. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во вне судебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.

8. Все административно-правовые отношения можно разделить на три вида:

а) внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы;

б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;

в) отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Ст. 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство — это рассмотрение судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Т.о., предмет административного права - это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметом регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства. В наше время публичная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граждан, защиты прав граждан и частных организаций. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями.

Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства.  

 

§3. Метод административного права

Управленческие административные отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Административная деятельность (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих административных связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Законодатель, воспринимая его как объективную необходимость и регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право — закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является чаще всего договор, отражающий волю обеих сторон. В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных отношений, но, как правило, нормы административного права устанавливают правовое неравенство субъектов, а нормы гражданского — равенство.

Большинство административно-правовых отношений возникает в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением права на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков) в компетентные государственные органы.

Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения. Еще раз отметим, что особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования.

Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал. Административное право относится к тем немногим отраслям, которые имеют собственный метод правового регулирования – административно-правовой.

В теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему характеру и назначению блокам правовых норм и правовых отраслей – публичному (административному, государственному, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно – императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Юридическим фактом в данном случае является, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора. Нельзя отрицать, что элементы  диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, также как и гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, законодательно закрепляя недопустимость ограничения прав потребителя, несмотря на договорное согласование соответствующих положений.

Итак, административно-правовой метод – это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией, основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет. 

Особенностями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений является следующее:

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства в виде предписаний. Они отражают наличие у одной стороны определенного объема юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне.

Во-вторых, для административно-правового регулирования в основном характерна односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, то есть юридически властного участника.

В-третьих, властность и односторонность не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств в административно-правовом регулировании.

 

Нормы административного права

 

Принципы административного права.

Правовые принципы – это закреплённые в праве руководящие идеи, определяющие характер, основания и объём правового регулирования общественных отношений. В административном праве Российской Федерации в прямой форме не установлены его общие и отраслевые принципы. Исключение составляют лишь законодательство о государственной службе, которое содержит их перечень применительно к данному институту, а также КоАП РФ, в котором имеются положения, закрепляющие принципы законодательства об административных правонарушениях.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ. Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Административное право базируется на принципе приоритета личности(гуманизма) и ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности.

Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т.п.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приведет к искажению конституционно закрепленного механизма правоисполнения.

Принцип гласности (прозрачности) означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общественных объединений и отдельных граждан, так и возможных адресатов будущих административно-правовых норм. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.

Принцип ответственности (взаимная ответственность государства и гражданина) применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм.

К числу основных принципов относят: демократизм нормотворчества и реализации права равенство граждан перед законом и правоприменителем.

 

 

Административно-правовые нормы и источники административного права

 

Система административно-правового регулирования

В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования», однако целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы.

1. Административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения.

2. Применение норм административного права субъектами права: Акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами; индивидуальные акты; акты применения норм административного прав, издаваемые должностными лицами органов исполнительной власти при реализации властных полномочий (в том числе и индивидуальные акты). От качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права. В процессе применения норм административного права возникают сложности, коллизии, необходимость их толкования в случае разногласий между субъектами правоприменения, сомнения в правильности действий или в конституционности самой административно-правовой нормы.

3. Административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм АП. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

Система административно-правового регулирования — это совокупность административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества.

Каждый элемент системы выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Эти элементы одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования. При этом административно-правовые средства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности.

Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений.  

Нормы административного права

Административно – правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило должного или возможного поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение, которое обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Признаки административной нормы: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает.

Многие нормы административного права являются регулятором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутриорганизационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов.

Наконец, административно-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий.

Итак, административно-правовая норма — это норма права, регулирующая:

а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;

б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции.

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.

Охранительные нормы - (нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей) устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия.

Регулятивные нормы — (нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и пр.) использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых админ-ным правом управленческих отношений, т.е. административно-правовой статус органов управления и их должностных лиц.

В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:

1) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);

2) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;

3) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);

4) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);

5) уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);

6) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);

7) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);

8) рекомендательные нормы  (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения.  Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права.

В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь административно-юрисдикционные нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д.

В зависимости от адресата можно выделить АПН, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти;

б) организацию и деятельность местной администрации;

в) административно-правовой статус гос-ных и муниципальных служащих, должностных лиц;

г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;

д) организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;

е) административно-правовой статус общественных объединений;

ж) административно-правовой  статус  негосударственных коммерческих организаций;

з) административно-правовой статус некоммерческих организаций;

и) административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

По масштабам применения АПН могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования АПН делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).

По действию во времени АПН подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

Законную силу имеют лишь те АПН, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.    

Ю.М. Козлов указывает на наличие следующих особенностей норм административного права:  

- нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционных прав и свобод граждан в сфере государственного управления;  

- имеют целью упорядочение организации и функционирования всей системы ИВ;  

- определяют порядок должного поведения в сфере государственного управления;  

- выражают собой сущность исполнительной ветви власти;  

- служат интересам установления режима законности и государственной дисциплины;

 - имеют свои собственные средства юридической защиты (в виде институтов административной и дисциплинарной ответственности);  

- регулируют не только собственно управл-ие, но также земельные, финансовые и др. отношения;

 -  характеризуются созданием в процессе правоприменительного правотворчества;  

- являются вторичными, подзаконными по отношению к нормам законодательства.[1]

Особенностью АПН является также и то, что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Ими обеспечивается регулирование определенной части финансовых, земельных, налоговых, таможенных, трудовых и иных отношений. С их помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

а) АПН преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

б) АПН определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления. Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запеты), какие совершать необходимо (предписания);

в) АПН, действуя в сфере государственного управления, прежде всего предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации.

г) АПН, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности  и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) АПН в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.).

Структура административно-правовых норм

В структурном отношении АПН состоит из трех элементов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в АПН, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В АПН, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой АПН, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений АПН. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или админ-вного воздействия на нарушителя.  

Реализация и действие административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм— практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений.

Реализация административно-правовых норм — это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей. Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права.

Формами (способами) реализации норм административного права являются:

1) соблюдение — воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности. Характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения

2) исполнение — точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые сдержатся в административно-правовых нормах. Заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение;

3) использование — применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений. Состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган, в отличие от первых двух форм при использовании, субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права;

4) применение — издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации. Применение всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке. Сущность применения АПН состоит в действиях компетентных органов государства, общественных организаций (объединений), должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, т.е. в разрешении на основе АПН индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. По своему социальному содержанию применение АПН представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности. Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только правомочные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.   

Источники административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т.п. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных и муниципальных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшая особенность отрасли административного права — разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных (управленческих) отношений.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов. Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского). Все источники российского административного права можно поделить на два типа в зависимости от того, кто их принял: 1) акты российских органов публичной власти; 2) акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти. Очевидно, что преобладают акты первого типа. Среди них такие разновидности (классы) актов российских органов, как акты, принятые на основе референдума и законодательных органов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федеративные и административные договоры; акты правосудия.

Фактически источниками административного права могут быть акты всех органов публичной власти, существующие в РФ. А внутриаппаратные административно-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководителей публичных предприятий, учреждений, строевых подразделений. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права. Они могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их (судебный нормоконтроль). Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент). В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу, а потому недействующими. Есть два вида актов правосудия как источников права: а) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов вплоть до постановлений Правительства РФ; б)  акты правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда РФ. К актам второго типа относятся: акты органов государственной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом уменьшается и только очень небольшая группа таких актов продолжает еще действовать); акты международных органов (ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и др.); международные договоры. Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Особенности СИАП.

1.Нередко систему источников административного права называют административным законодательством. Это не корректно. Известно, что нормы административного права держатся не только в законах — их очень много в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует его ядро. В этом первая особенность СИАП.

2.Вторая особенность СИАП обусловлена тем обстоятельством, что, согласно ст. 72 К РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. На основании ст. 76 К РФ по предметам совместного ведения РФ и ее S «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ».

3.Многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, мун-ных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент РФ, и Банк России, и Генеральный прокурор РФ.

4.Огромное число входящих в нее источников. Требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность публичной администрации во многих сферах общественной жизни. В общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

5.Мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого АП и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить или изменить.

6.Сложность систематизации АПН и невозможностью их единой кодификации.

[1] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М., 2002, с. 59 – 68.